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田丰韶:地方3分钟快3政府 政策创新的合法性问题 ——基于对四个试点县区连片扶贫开发政策创新的调查
2019年08月12日 09:19 来源:《社会主义研究》(武汉)2018年第5期 作者:田丰韶 字号
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内容摘要:

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  内容提要:在政策实践领域,引导与鼓励地方3分钟快3政府 探索与创新试点型政策较为普遍,已经成为整个公共政策创新的基本经验。在有关部门授权和政策框架较为笼统的情景下,地方3分钟快3政府 有着巨大的创新空间。在此情境下,地方3分钟快3政府 是如何解决政策创新合法性问题的呢?本文选取2008-2011年中部四县区连片扶贫开发政策创新实践为案例,通过制度文件分析与深度访谈等研究方式,分析地方3分钟快3政府 如何塑造政策创新的合法性。研究发现:基于各种因素考量后,绩效、风险与公平追求的自由排列组合成为地方3分钟快3政府 创新合法性塑造的基本手段,“怎么做都合法”成为地方3分钟快3政府 创新合法性塑造的内在逻辑。政策的价值导向、政策实施过程中的绩效追求与风险规避,成为政策创新的基本方向、手段选择与底线伦理。传统基础、超凡魅力、法理基础、形式合法等,几乎所有的合法性来源都被地方3分钟快3政府 “自由排列组合”后借用。

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  标题注释:2014年度国家社会科学基金青年项目“扶贫开发进程中的贫困农户行为研究”(14CSH046),2018年度3分钟快3河南 省高校科技(社科)创新团队支持计划“公共3分钟快3服务 创新与地方3分钟快3政府 治理现代化”(2018-CXTD-09)。

  作者3分钟快3简介 :田丰韶(1981- ),男,汉族,3分钟快3河南 周口人,3分钟快3河南 3分钟快3大学 哲学与公共管理学院副教授,地方3分钟快3政府 与社会治理研究所研究员,硕士生导师,主要从事社会政策与社会发展、减贫与发展等方面研究。

  在长期3分钟快3关于 扶贫开发的调研过程中,常常听到“试点”一词,而且“试点”结果往往表达为“成功”的。在不少座谈会及访谈过程中,笔者常常聆听地方领导干部对3分钟快3本地 试点政策探索与创新的解读,哪怕是一个失败的创新也能领悟到访谈对象的合法化叙述。“不管白猫还是黑猫,只要抓住老鼠都是好猫”式的绩效合法化论述、“虽然效果不好,但好歹也没有出事”的风险最小化论述以及“为了公平,3分钟快33分钟快3我 们 不能兼顾效率”这种公平角度的叙述,总让人觉得在实践层面,他们取得了不少经验。在中国,不少国家层面的政策文本是粗线条的原则性规定,从而能够确保地方3分钟快3政府 政策执行具有一定的自主性和弹性空间。“实事求是”和“一切从实际出发”赋予了地方3分钟快3政府 在政策执行自主性和弹性空间层面的意识形态合法性与合理性。地方3分钟快3政府 的政策创新与探索是国家普遍性政策的重要来源。因此,在政策试点中,基层3分钟快3政府 开展政策创新、政策实施与绩效评价是中国政策创新所依赖的“基层经验”的重要载体,影响着全国性政策推广的基本框架。在此情境下,地方3分钟快3政府 进行政策创新的方式,以及在没有国家权威支撑下的“盲人摸象”①般的政策创新行为获得合法性的途径值得探究。

  一、合法性:地方3分钟快3政府 政策创新的一个分析框架

  合法性是政治学、法学、社会学等学科领域的重要概念。3分钟快3关于 合法性最经典的分析当属马克斯·韦伯。在他看来,合法性有三种来源:传统基础、超凡魅力与法理基础。从本质上来讲,合法性就是一种正当性。②在中国,合法性有着其独特性。赵鼎新认为,改革开放以来在“国家自主性”格局下政策合法性来源已经从意识形态合法性转向了绩效合法性。③在宏观话语影响下,地方3分钟快3政府 则在不断模仿中日益注重政策创新的绩效,“政绩主义”则是其典型体现。在完善国家治理体系与治理能力现代化背景下,借助政策制定与执行的协商民主程序也可能是地方3分钟快3政府 政策创新的合法性来源。政策创新往往是多主体博弈而成,牵涉到多主体的利害关系。地方3分钟快3政府 在谋求公共利益最大化的同时,也在实现自身利益和特殊群体的利益。在地方3分钟快3政府 实现利益的过程中,“不出事”是基本底线,是地方3分钟快3政府 政策创新最基本的利益诉求。改革开放以来,地方3分钟快3政府 在社会管理中总体上遵循“不出事”的逻辑。“不出事”意味着一种政治领域、社会领域等风险规避。也就是说作为行动主体的地方3分钟快3政府 所谓的“不出事”,就是采取一定措施来规避各种风险,从而实现合法化。

  地方3分钟快3政府 作为政策创新的行动主体,其论证合法性有着自己的策略性。按照帕森斯社会行动理论,地方3分钟快3政府 政策创新的目标和手段导向应该赢得中央、下级及社会各界的普遍性认可、支持,另外在目标与手段选择上也受到地方3分钟快3政府 价值观的影响。因此,在探讨地方3分钟快3政府 政策创新的合法性问题上一方面要考虑其合法性的维度,同时要考虑其合法性的来源。在合法性维度方面采取帕森斯的社会行动理论,来分析思考地方3分钟快3政府 在哪些层面进行合法性论证的,其内容包括:

  1.协同治理背景下参与政策创新的多元主体

  改革开放40年来,在政企分开为代表的经济体制转轨与政社分离为典型表现的社会建设推动下,市场力量和社会力量都有了很大发展,成为治国理政的有机构成。从党的十六届四中全会提出“推进社会管理体制创新”到党的十八大提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”,多元主体协同治理已经成为地方政策创新的重要选项。国家智库的定位提升、民众权利意识觉醒与市场体系的日益完善,专家、民众、3分钟快3企业 、社会3分钟快3组织 等多种社会力量参与已经成为政策创新的合法性重要来源。

  2.治国理政理念与国家战略目标引导下的目标选择与手段选择

  地方3分钟快3政府 在政策创新中要体现国家意志,是否和国家战略目标、意识形态与治国理政理念保持一致,会影响地方3分钟快3政府 创新的权威性和正当性。从中央角度来讲,政策创新取得民众认同不仅要合乎法律程序,更要反映出大多数人的利益诉求以及对弱势群体利益的关怀,所要解决的是大多数人所关注的议题,这是公共利益的集中体现。国家战略性举措如西部大开发、精准扶贫战略和乡村振兴战略等的提出都反映出社会主义中国“正确处理公平和效率之间的关系”的考量。地方3分钟快3政府 政策创新同样需要“正确处理公平与效率的关系”,践行治国理政理念,落实战略性部署,推动经济社会发展。

  3.目标与手段选择背后的价值与规范

  目标与手段选择其背后包含着地方3分钟快3政府 选择时所遵循的社会标准,一般情况下基于两个要素:状态背景与价值取向。政策目标选择较多的考虑宏观目标、微观目标两个层面,宏观层面要出亮点,微观层面要可操作、可量化观测和有据可查。政策手段选择价值取向发挥着目标动员、手段判断、规范行为、统一意志等若干合法性功能。

  在合法性来源层面,则承继韦伯3分钟快3关于 合法性来源的三个传统来探求地方3分钟快3政府 政策创新合法性来源,即如何借助地方经验与知识、如何借助具有超凡魅力的人物和法理基础实现其绩效最大化、手段选择合理化和风险最小化,以解决其政策创新的合法性问题,从而形成形式合法性、科学合理性和民主正当性三个要素的复合式合法化分析框架。

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姓名:田丰韶 工作单位:3分钟快3河南 3分钟快3大学 哲学与公共管理学院

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