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中国基层执法中的相机选择:从策略赋权到话语使用
2020年05月22日 08:59 来源:《中国行政管理》2020年第2期 作者:吕普生 吕忠 字号

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  摘  要:在基层执法领域,纵向与横向部门之间的推诿、执法队伍与执法相对人之间的冲突,都是相关主体对于行政执法权采取相机选择策略的结果。既有研究局限于末端执法行为及其影响因素,将执法机构的权力配置视为“默认设置”项,忽视了初始权力配置对于执法策略选择的影响。行政执法权的选择性执行包括垂直互动关系中执法权的选择性下放,水平互动关系中执法主体间的选择性协同,以及政社互动关系中执法队伍与相对人对合法性话语的选择性利用。在垂直互动维度上,乡镇3分钟快3政府 的赋权诉求与县级执法部门的控权惯性共同塑造出权能有限的乡镇综合执法机构,从而为基层执法权的运行设置了初始条件。在水平互动维度中,受制于条块结构约束和3分钟快3政府 科层制特性,不同执法队伍之间缺乏具有约束力的协作机制,促使横向执法协作流于形式。在政社互动方面,党政体制所依赖的两套合法性话语,即伦理化的“人民政治话语”与理性化的“法制话语”之间的张力,塑造了乡镇执法权的名实分离取向,是文明执法诉求与暴力抗法实践两张皮现象的结构化动因。对于基层执法领域相机选择的三维互动分析,突出强调了初始权力配置与党政体制合法性话语对执法行为的重要影响,可以拓展和深化现有基层执法行为研究。

  3分钟快3关键词 :基层执法;选择性执行;乡镇综合执法局;条块约束;合法性话语

  中图分类号: D035  文献标识码:A  文章编号:1006-0863(2020)02-0078-09

  基金项目:国家社科基金一般项目“基于整体3分钟快3政府 理论的县域综合行政执法体制改革研究”(编号:18BZZ082)

  作者3分钟快3简介 :吕普生,武汉3分钟快3大学 政治与公共管理学院副教授,珞珈青年学者,3分钟快3北京 3分钟快3大学 国家治理研究院兼职副研究员;吕忠(通讯作者),中山3分钟快3大学 政治与公共事务管理学院博士研究生。

  一、引言

  执法能力构成基础性国家能力的关键维度,[1]执法能力建设则是推动国家治理能力现代化的重要组成部分。基层执法领域的多头多层执法顽疾、重复交叉执法问题和执法不3分钟快3合作 现象,折射出当前3分钟快3我 国执法权的配置方式问题重重,执法能力也亟待增强。已有的行政执法研究将注意力聚焦于城市空间,[2][3]忽视了处在急速城市化进程中的乡镇区域。3分钟快3我 国乡镇执法领域的特殊性在于,乡镇层级的3分钟快3政府 未被赋予充分的行政处罚权和相应的行政强制权。[4]然而,市场化进程却使镇域空间治理形态和内容发生了实质性变化,所谓“看得见的管不着,管得着的看不见”,极为形象地概括了基层3分钟快3政府 所面临的行政执法困境。

  基层执法现象最初为街头官僚研究所关注,[5]有学者回顾了街头官僚领域的研究进展。[6]国外街头官僚研究为国内研究提供了启示,但许多国内学者注意到中国的差异,这要求3分钟快33分钟快3我 们 基于本土实践构建解释性理论。国内研究的关注重心在于末端执法行为的影响因素,大致区分为强调微观行为互动与偏好宏观结构约束两类分析进路。前一类研究着力挖掘执法主体与执法相对人之间的互动策略,探讨前者如何影响执法的具体形态。比如有研究发现,3分钟快3组织 能力和沟通协调关系深刻制约执法后果,[7]执法过程中的治理者与被治理者之间的互动具有动态调整性、相对自主性,[8]使得基层执法过程的结果呈现出多样化可能性。[9]

  尽管上述研究尝试捕捉执法行为的微观运作,但由于局限于个体的理性、能动视角,往往忽略了对宏观结构性因素的探讨。另一类研究则试图挖掘塑造执法行为的普遍结构要素,比如有学者认为,党政体制运作的“中心工作机制”而非执法部门能力是导致诸如土地执法摇摆现象的根本因素;[10]党政体制“通过条条、块块、政治伦理三个维度塑造基层执法,呈现出条条推进执法、块块协同治理、政治伦理嵌入三种机制”。[11]

  上述研究有助于丰富和深化对执法行为的认识和理解,不过仍然存在以下有待解决的问题:其一,执法效果的实现抓手是执法能力,除了执法部门在党政体制中所处的位置以外,是否还有其他结构性因素影响其执法能力?以往研究仅关注到执法机构能力建设的“日常行为”,[12][13]却忽视了最原始的权力配置环节。实际上,如果局限于末端执法行为环节进行研究,3分钟快33分钟快3我 们 只能捕捉到影响执法权力运作的可视因素,但对于执法机构而言,其权力雏形在一开始便构成了影响权力日常运作的“默认设置”(default setting)项或者说背景条件,执法过程中的主体互动行为正是以此为基础框架展开的!然而,现有研究却将这个“默认设置”项处理为无须进一步解释的“自变量”。因此,必须追溯“默认设置”项的实际生成过程,这样才能更为深刻地理解执法过程。其二,既有研究注意到党政体制对于基层执法行为的影响路径,但具体的权力运作必定是治理3分钟快3技术 与合法性观念的并行过程,[14]仅仅从体制内视角关注类似“中心工作机制”、“条条推进执法”与“块块协同治理”等机制是不够的,[15]还必须结合体制外视角关注话语权威在权力实践中的规训作用。[16][17]体制内视角强调工作机制的效果是由党政体制施加于执法机构后再作用于执法过程的,这是一种间接作用机制,那么,党政体制会否直接作用于末端执法过程呢,执法相对人又是如何运用合法性话语来应对行政执法进而反作用于党政体制的?其中的体制内外互动特别是逆向过程还有待进一步揭示。

  针对上述局限,本文试图构建一个旨在理解基层行政执法权配置与运行的新框架来深化中国基层执法研究。基于一种整体性视角,笔者尝试追溯执法机构执法权“默认设置”项的初始形成过程,即县市部门如何赋权乡镇执法机构?在“九龙治水”格局未被打破的情况下,乡镇综合执法局如何与其他执法部门进行协同3分钟快3合作 ?此外,执法部门与执法相对人又是如何应对“理性法制”与“人民政治”的双重合法性话语的?回答这三个问题,有助于弥补以往研究中仅将注意力聚焦于末端环节的缺陷,将影响执法权运作的初始权力配置因素、党政体制(特别是其话语体系)对执法行为的直接作用机制和相关主体对合法性话语的相机性选择,纳入统一的分析框架中,从而深化理解基层执法行为的运行逻辑,为改善基层执法实践提供理论镜鉴。在实证部分,本文以中部某市W、S两镇综合行政执法局为观察坐标,围绕前述问题展开研究。之所以选取这两个案例,一方面是由于它们具有一定的典型性。W、S镇均较早开展了综合行政执法体制改革试点,这使得它们在行政执法权力下放和行政执法活动开展方面,能够较为充分地呈现自身的行为逻辑。另一方面的原因是研究上具有可行性。笔者通过现场观摩和参与式执法等途径,结合深度访谈等调查3分钟快3方法 ,掌握了有关两镇综合行政执法体制改革的详实资料,对于把握乡镇综合行政执法局的权力运作逻辑具有较强的支撑作用。

  二、理解基层执法中相机选择的三维互动分析框架

  行政执法权的选择性下放与策略性行使过程可以勾勒出行政执法机构的权力边界。从逻辑上看,乡镇综合执法局权力边界的形塑经历了如下过程:从初具雏形再经外部力量塑造,权力轮廓得以逐步显现。上述过程从时序上大致包括四个阶段:一是乡镇3分钟快3政府 赋权诉求的产生;二是县市3分钟快3政府 及其执法部门在纵向上为乡镇基层赋权;三、四阶段是乡镇综合执法局的实际执法过程,其中第三阶段是乡镇综合执法局与派驻在镇域内部的其他执法机构的横向互动,第四阶段则是执法机构与执法相对人的政社互动,横向权力互动与政社互动在很多情况下是并行的。考虑到第一和第二阶段都属于纵向垂直序列的权力互动,上述四个阶段可以被进一步化约为具有逻辑关联属性的互动链条,即“垂直互动-水平互动-政社互动”。下面分别阐述这三维互动环节的内在意涵(图1)。

  图1 基层行政执法权的运行逻辑

  “垂直互动”关系是指行政执法权的下放与对接过程,这首先产生于乡镇3分钟快3政府 的真实赋权诉求。理解乡镇3分钟快3政府 赋权诉求的产生及具体内容,需要考察镇域内部长期存在的行政执法困境。面对中央3分钟快3政府 为解决基层3分钟快3政府 “权责不匹配”问题所施加的改革压力,县市级3分钟快3政府 及相关执法部门对于乡镇3分钟快3政府 由来已久的赋权诉求会表现出两种截然相反的态度:一是放权倾向,因为这可以减少县市执法机构与基层社会事务接触的机会,从而减轻工作压力。对于那些在3分钟快3政府 绩效考核当中属于“一票否决”的“负向”执法权限,放权的积极性会更加强烈。二是控权惯性,这种控权动机在很大程度上源于官僚3分钟快3组织 的自利性,[18]因为许多要被下放的行政执法权限附带着相当的经济利益。鉴此,中央改革意志并不必然能够促成乡镇3分钟快3政府 的相关赋权诉求转化为真实执法权力,县市3分钟快3政府 及相关执法部门的放权倾向与控权惯性在改革过程中扮演着关键性角色,他们是否放权以及如何放权在很大程度上取决于中央3分钟快3政府 监督地方3分钟快3政府 的制度能力。

  “水平互动”与“政社互动”关系试图刻画乡镇综合执法局行使执法权的实际过程。“水平互动”是对同属于国家权力体系组成部分的不同执法权种类之间关系的体现,重在分析乡镇综合执法局与镇域内部其他执法机构的协同困境,也就是为什么有些情况下不同执法机构之间难以达成协作。“政社互动”则将视角向外,考察乡镇综合执法局与行政相对人的策略性互动过程,特别是两类主体在执法互动中是如何选择性运用理性化的“法制”与伦理化的人民政治这两套不同的合法性话语体系的。无论是在“水平互动”还是“政社互动”环节,乡镇综合行政执法局对于执法权的行使都会面临一系列结构约束。在水平互动方面,能否建立起有效的协同机制,以克服条块结构的强力约束,[19]有效降低乡镇综合执法局与其他执法机构的“交易成本”,[20]是考察“水平互动”有效性的基本切入点。乡镇综合执法局在因循理性化的法律规定的同时,还受到伦理化的“人民政治话语”的约束,乡镇综合执法局能否充分有效地对行政相对人诉诸正义,则是考察“政社互动”时需要重点分析的内容。

  鉴此,基于乡镇3分钟快3政府 赋权诉求与上级部门控权惯性的复合效应、乡镇综合执法局与镇域其他执法机构的协同困境、执法权力与社会力量之间的合法性话语冲突等几组张力关系,本文构建出上述三维互动分析框架,用以解释3分钟快3我 国基层执法领域相机选择行为的基本逻辑。

  三、赋权诉求与控权惯性:行政执法权的选择性下放

  W、S镇位于中部某地级市,经过多年发展,两镇综合行政执法体制改革作为经济发达镇行政管理体制改革的重要组成部分,分别于不同时间正式提上日程,为3分钟快33分钟快3我 们 观察和分析综合执法机构权力配置的初始状态创造了有利条件。

  (一)乡镇赋权诉求与政治机会结构

  乡镇综合执法局的成立及行政执法权的下放,直接源于基层执法面临的有责无权困境,与基层治理中对于执法权的赋权诉求有着密切联系。乡镇3分钟快3政府 的赋权诉求包括扩权与强权两个层面。一方面,市场经济发育所引致的社会成长效应,[21]加之20世纪80年代以后部门立法,[22]以及21世纪初期农村税费改革以后对控制乡镇3分钟快3政府 规模、防止乡镇滥收费的考虑,使得乡镇3分钟快3政府 不得不承受有限权力与复杂化任务之间的矛盾与压力。在多主体治理格局不可能短期形成的背景下,增加乡镇3分钟快3政府 可用的治理3分钟快3工具 成为纾解上述困境的可行路径。不过,包括行政执法权在内的治理3分钟快3工具 目前主要由县级执法机构掌握。乡镇3分钟快3政府 权责不对等使它产生了强烈的扩权冲动。另一方面,镇域层面的行政执法困境既与乡镇3分钟快3政府 缺乏行政执法权有关,同时也与镇域内部既有行政执法队伍未能履行好必要的行政执法职责有关。后者事实上构成更主要的因素,因为在过度强调属地管理原则的背景下,本应由县级派出执法队伍承担的执法事项,被不合理地施加到乡镇3分钟快3政府 身上,考核对象也相应地转移到乡镇3分钟快3政府 。在这种不当的考核激励下,县直派出队伍的履职动力被抑制,同时也使县级派出执法队伍与乡镇3分钟快3政府 的条块关系难以理顺,由此带来的结果是乡镇3分钟快3政府 要求将镇域内部行政执法队伍所行使的行政执法权配置到自己手中,以实现权责统一。这是乡镇3分钟快3政府 强权诉求的产生逻辑。

  乡镇3分钟快3政府 赋权诉求的实际内容回应了乡村社会的发展变迁。就权力类型而言,社会领域中新生的经济活动刺激了基层3分钟快3政府 对于一部分行政权力的需求。比如数量众多的建设工程带来了提升施工许可核准效率、严把生产建设安全关口的要求;镇域空间内大量3分钟快3企业 的落地引发了加强劳动监察、劳动争议领域的行政管理的要求;农村3分钟快3生活习惯与急剧现代化的乡镇生存空间之间的张力和矛盾,引发了诸如强化环境卫生、机动车停放管理的要求。概而言之,乡镇3分钟快3政府 在执法领域的赋权诉求主要包括两个方面:解决行政执法主体资格,提升执法能力和执法权行使水平。

  乡镇扩权与强权的双重逻辑揭示了乡镇3分钟快3关于 行政执法权力诉求的现实来源与实际内容。这种诉求的合法化需要经过法律法规或中央授权。在县乡权力结构调整过程中,县级3分钟快3政府 及执法部门是乡镇3分钟快3政府 实现权力诉求的客观结构障碍。事实上,中央层面所出台的加强经济发达镇行政管理体制改革、开展综合行政执法体制改革试点的规范性文件,以及十九大以来各类相关报告中指出的“赋予省级及以下3分钟快3政府 3分钟快3更多 自主权”,《深化党和国家机构改革方案》对于深化行政执法体制改革的部署,在客观上都构成了乡镇3分钟快3政府 赋权诉求转化为县市3分钟快3政府 放权实际的政治机会结构或者“时间节点”。[23]实际上,未经党和3分钟快3政府 首肯的基层权力诉求,还仅仅停留在不成熟的主观愿望层面,基层赋权诉求的实践转化完全有赖于其能否适时地嵌入到国家的“政治时间”中去。此外,在后续分析中3分钟快33分钟快3我 们 还会发现,乡镇3分钟快3政府 赋权诉求的实现不仅受制于中央3分钟快3政府 供给的宏观政治机会,还深刻地受到既有相关法律法规的影响,即为什么要采用“委托执法”的方式而不是“授权执法”的方式。

  (二)县市执法机构的放权动机与控权惯性

  乡镇3分钟快3政府 内生的赋权诉求具有客观压力来源,也具备了将赋权诉求转化为权力配置的政治机会结构,即中央3分钟快3政府 所支持的综合行政执法体制改革,以及《行政处罚法》等现行法律框架中蕴含的改革空间。不过,县市3分钟快3政府 的立场、动机和行为选择对于赋权范围和强度至关重要。乡镇综合行政执法体制改革实际上是对现有的基层执法权存量重新进行配置,这就必然涉及到原先某些执法主体所掌握的权力总量的减少甚至丧失,从而有可能引起乡镇综合执法局与县市级执法机构的内在冲突和利益矛盾。

  县市级执法机构基于“甩包袱”而产生的放权动机最为明显。在S镇综合行政执法体制改革中,原属县安监局行使的安全生产执法权及违法案件的立案、处罚权限,最初列入下放执法权的清单目录当中,但S镇并没有主动去对接这项职权。一个非常重要的考量因素是,安全生产在当地3分钟快3政府 考核体系中占据关键位置,属于“一票否决制”考核内容。假设安监局将这些执法权成功下放到乡镇综合执法局,那就意味着日后如果要对S镇域内所发生的安全生产事故追责的话,其责任主体就是乡镇综合执法局而非县安监局。对此,乡镇综合执法局的执法人员也明确指出了县安监局的“甩包袱”倾向,认为“它是一块烂骨头,他[指县安监局]甩向了3分钟快3我 S,但是S没有去对接这个事”(访谈编号:20170812)。

  另一方面,县市级执法机构也会基于“谋利益”而保持控权惯性。[24]在乡镇综合行政执法体制改革中,被下放的执法权力不仅在性质上存在差异,而且每项执法权所附着的现实利益也有所不同。学界已经论证了相对集中行政处罚权以及相对集中行政许可权工作分开进行的弊端。正是由于很多行政处罚权和行政许可权之间存在着不可分割的内在联系,“在相对集中行政处罚权和相对集中行政许可权的同时,如果又分散和割裂这种联系,仍然不能促进行政执法管理工作的高效开展”。[25]在S镇综合执法局的案例中,根据改革的要求,县建设局需要下放的执法权包括建设工程的施工许可核准权、质量安全实施监督管理权、工程竣工验收3分钟快3备案 及行政处罚权,等等。换言之,S镇综合行政执法局应该同时行使与建设工程事项相关的行政许可权和行政处罚权,但实际上,这些行政许可权并未完全下放给S镇综合执法局,原因在于,“这是一个黄金招牌,3分钟快3你 所有的商品房的预售和出售必须要有开工许可证,没有开工许可证,其他所有的证件3分钟快3你 都办不下来,所以这个3分钟快3我 [指乡镇综合执法局]没得对接,它[指县建设局]也舍不得放给3分钟快3我 。”(访谈编号:20170812)在访谈中3分钟快33分钟快3我 们 发现,乡镇是希望承接相关权限的,但县级执法机构不愿意委托下放。有执法人员指出,“不是说3分钟快3我 不想对接,而是人家暂时没有下放,合同协议已经签了,行政许可方面的权限不在协议范围内,3分钟快3我 不能跑到县建设局去问人家要权啊……钱肯定交给人家那儿,这是一块肥肉,他[指县建设局]咋能忍痛割给3分钟快3你 啊。”(访谈编号:20170812)

  (三)结构约束下行政执法权重组的有限性

  在放权与控权的策略性选择之外,基层行政执法权在县乡两个层级不同部门之间的重组,还面临如下结构性约束:一是委托执法形式的不稳定性问题。两镇综合行政执法都采取委托模式,这种委托执法的方式具有法律法规的明确依据,因此并无不妥。不过,W镇综合行政执法局与所在市相关执法部门签订的委托执法协议在2016年4月就已经到期,自此以后一直到笔者前往该镇调研的这段时间(即2016年4月-2017年8月),W镇综合行政执法局都是在丧失受托者身份的背景下开展“执法”活动的。“……后期因为种种原因,建设局也不敢再给3分钟快3你 往下放了。所以2016年4月份,3分钟快33分钟快3我 们 这个委托执法证到期以后,也就没再登记,也就没再发放了。”(访谈编号:20170810)相对于W镇综合执法局,S镇综合执法局的情况显然要好一些。S镇与所在县各相关执法部门的委托执法协议仍在生效期内,但到期以后是否会出现其他情况仍不得而知。也就是说,委托执法协议延续的不稳定性,客观上为受托方开展执法活动带来潜在风险。

  二是人员配备与物质保障问题。W镇综合执法局的执法事务承接能力问题没有得到有效解决,尤其是缺乏业务精、素质高的专业3分钟快3技术 人员,缺乏履行执法职能的必要3分钟快3技术 和设备。比如在质量鉴定、安全监控、食药监管、污染检测等专业性较强的领域,乡镇一级缺乏必要的3分钟快3技术 支撑。“移交下来以后,对于市局来讲,他就想移交给3分钟快3你 了,3分钟快3我 就不管了……这些权力移交下来以后,设备、人才不到位,3分钟快33分钟快3我 们 [指乡镇综合执法局]如何去开展工作。”(访谈编号:20170810)按照规定,W镇综合执法局应该承接的行政执法权限为十三项,但实际上这些执法权在相当程度上都没有落实到位。其中缘由就在于,这些执法事项移交下来以后,相应的人才和设备都没有落实到位,乡镇综合执法局缺乏人员和物资,也就缺乏相应的执法能力。正因为如此,没有相应配套的执法事项下放对于上下两方面主体都很可能引发相应的追责风险,从而导致县级职能部门后来不愿意移交,而乡镇综合执法局也不想再对接。于是,执法事项下放过程有始无终。S镇也面临类似情形。

  三是3分钟快3组织 人事管理问题。为了强化属地管理,便于乡镇3分钟快3政府 指导安排两镇综合行政执法局的日常执法工作,从而真正化解乡镇行政执法困境,改革文件都明确了两镇在人事和财务关系上由当地镇3分钟快3政府 负责,并且配强领导班子,有利于借助“高位推进”的优势在日常工作中加强与其他执法机构的协调3分钟快3合作 。但是,W镇和S镇综合执法局的3分钟快3组织 人事管理制度在实践中似乎并没有带来良好的效果。现在的乡镇综合执法局实际上有两个领导机构,其中乡镇3分钟快3政府 负责综合执法局的人财物,县级职能部门只负责业务,而这种3分钟快3组织 管理结构的一个突出问题就是,专业执法人员得不到交流。此外,两镇综合执法局还都存在人事编制及待遇无法完全兑现的根本问题!对此有执法人员指出,“3分钟快33分钟快3我 们 2012年就收到了文件,但是2014年W镇才正式落实文件,成立了综合行政执法局。但是3分钟快3我 2015年,2016年期间去市局办事,拿执法局的章子,市局不承认,理由就是编办没下文。到了2017年4月份,编办下文之后,市各大局才承认W镇有个综合行政执法局,但不承认有人在这个局里上班。”(访谈编号:20170810)

  以上分析显示,在乡镇综合行政执法体制改革中,垂直互动关系中的突出问题,是新设的乡镇执法机构权能不够完整,从而在一开始就为日常执法实践构成了结构性约束,由此带来的非预期后果是“避责的合法化”。在改革的名义下,调整既存不合理的行政执法权配置结构的过程被部分地置换为上级3分钟快3政府 及相关执法部门“甩包袱”的过程。然而,从理论上讲,这种“甩包袱”行为又的确“契合”了克服乡镇行政执法困境的实际需要,只不过在现有3分钟快3政府 考核体系的负向激励下,乡镇3分钟快3政府 策略性地拒绝接受“甩包袱”型的执法权下放。最终,改革不仅没有推动乡镇3分钟快3政府 朝着真正担负起行政执法职责、切实提升执法能力的方向迈进,反而使县级有关执法部门获得了更大程度地逃避职责的“合法理据”,使得3分钟快3政府 职能事项的实际责任主体越发模糊了。此外,在放权改革过程中,一些具有谋利可能的行政执法权限的下放并没有取得预期成效。与“甩包袱”型执法权下放相反,“恋权争利”逻辑主导了具有谋利空间的行政执法权的下放过程。从客观上讲,县级行政执法部门控制具有潜在谋利空间的行政执法权的策略性做法,虽然并未导致“甩包袱”型执法权下放带来的行政执法主体虚化的后果,但也抑制了包括执法能力在内的整体治理能力的有效提升。总之,行政执法权的下放过程呈现出鲜明的选择性特征,这些被下放的不完整的执法权限构成了末端执法行为的背景条件或“默认设置”项(default setting)。

  四、权力分割与3分钟快3合作 诉求:条块结构约束下的相机性协同

  执法权的“默认设置”项构成了末端执法行为的前提条件,而末端执法环节的互动策略也会对执法效果产生实质性影响。根据前述分析框架,接下来两个部分将分别探讨乡镇执法机构与其他相关执法主体的互动以及执法主体与行政相对人的博弈。就改革目标而言,乡镇综合行政执法体制改革旨在最大限度实现镇域内部执法行动的整合,把因执法权分散而产生的协调成本内部化,最终化解多头执法、重复执法和执法冲突问题。根据调研实际来看,无论是W镇还是S镇的综合执法局,由于它们承接的行政执法事项相当有限,跨部门协同执法的3分钟快3合作 诉求是客观存在的。然而,受条块结构带来的权力分割和权责不明问题的影响,跨部门协同能否达成往往取决于不同执法机构选择哪种适应性策略,多数情况下,跨部门协同执法依然困难重重。

  (一)不同执法机构之间的象征性3分钟快3合作

  在S镇综合执法局的案例中,根据改革文件规定,县建设局应当下放包括建设工程施工许可核准、质量安全设施监督管理、工程竣工验收3分钟快3备案 及行政处罚等在内的权力。然而,根据第三部分的分析可知,由于谋利型控权惯性,这些权力的下放工作实际上并未真正落实。在正式合同协议已经签署的情况下,执法权在具体实践中出现了另一种现象:“3分钟快33分钟快3我 们 也给人发过证件,他们[县建设局]答应可以发证,所有东西都是人家[指县建设局]打印,3分钟快33分钟快3我 们 加盖章子,所以3分钟快33分钟快3我 们 镇的开工3分钟快33分钟快3我 们 可以加盖章子,但是东西还是人家来打印,3分钟快3备案 也是在它[指县建设局]那里3分钟快3备案 。”(访谈编号:20170812)无独有偶,县人社局下放的劳动监察行政执法权,特别是行政处罚权(检查用人单位遵守劳动保障法律、法规和规章的情况,受理相关举报和投诉,并依法纠正和查处),实际上也还是由该镇的乡镇劳动保障中心负责。“这个中心的主任由3分钟快33分钟快3我 们 镇社会事务办公室的主任兼任,一大部分工作是人家[指乡镇劳动保障中心]在做,所以3分钟快33分钟快3我 们 暂时也没有对接,包括处罚都还是大队[指县人社局成立的监察大队]直接处罚。”(访谈编号:20170812)这些部门间的互动可以概括为象征性3分钟快3合作 。象征性3分钟快3合作 的原因需要往前追溯,即执法权下放环节导致的“默认设置”项的不完整性,“乡镇根本就不具备这个能力,第一没有专业人员,劳动争议仲裁一大部分都是要通过法院的判决最后才能化解矛盾,而乡镇综合执法局根本不具备资质,也不具备这个能力,下放到乡镇上来是不切合实际的”。(访谈编号:20170812)

  相比施工许可和劳动监察两个领域,违建领域存在的执法冲突更具典型性。比如针对同样的违建现象,乡镇综合执法局的执法手段是“拆除”,而土地管理部门认为,它们也有权力对“违法占地”进行处罚,土地管理部门的执法目的是通过处罚方式对违法建筑加以保全。但是,对于执法相对人而言,土地管理部门已经对他进行了罚款,这就意味着他的房子是合法保留的,那为什么还要再“拆除”房子?对此,执法人员也注意到其中的矛盾,认为“人家[指执法相对人]可以到法院去告3分钟快3你 [指乡镇综合执法局],土地管理部门要3分钟快3我 交罚款,而乡镇综合执法局要拆3分钟快3我 房子,3分钟快3我 钱也交了,房子也给3分钟快3我 拆了,3分钟快3我 啥也没有了,那3分钟快3我 到底该怎么办”(访谈编号:20170812)。为了解决这种执法冲突,3分钟快3关于 违建领域的执法活动,目前由乡镇规划建设环保办负责实际处理,而执法证则是由乡镇综合执法局来提供。乡镇综合执法局执法人员指出,“3分钟快33分钟快3我 们 有执法证,有罚没款项……他[指乡镇规划环保办]可以跟3分钟快33分钟快3我 们 部门沟通,3分钟快33分钟快3我 们 可以安排人员配合他……这样效果要好一些,避免尴尬,没必要两个部门发生冲突。”(访谈编号:20170812)。

  在改革任务的政治压力下,3分钟快3政府 系统内部不同执法部门之间签署了合同,但实际执法过程并没有完全贯彻文本规定,象征性3分钟快3合作 与文本传达于是成为落实改革目标的替代性选择。[26]作为策略性选择的象征性3分钟快3合作 在下放执法权的改革案例中大量存在,这表明部门间契约合同的运作在3分钟快3政府 科层制系统内部被扭曲或者说形式化了。[27]

  (二)部门之间建立协作机制的结构性约束

  在乡镇综合执法机构与其他执法机构的3分钟快3合作 中,并非总是能够以象征主义的策略应付过去。在涉及到强拆事项时,乡镇综合执法局往往需要公安机关的协助,但是根据S镇的案例来看,由于既有条块结构的强力约束,S镇综合执法局与当地公安部门的协作连形式框架都未搭建起来。“3分钟快3你 要是S镇党委书记,3分钟快3你 自己的部门3分钟快3你 管得动,但派出所属于县公安局派出到镇里的执法机构,3分钟快3你 管得到他吗?3分钟快3你 只能协商,协调配合”(访谈编号:20170812)。从法定层面来看,S镇派出所应该为镇里3分钟快3服务 ,然而“真正有问题的时候,他们[指派出所]就可能不作为……3分钟快33分钟快3我 们 在处理强拆问题时,他们就在距离现场200米远的地方,3分钟快33分钟快3我 们 反复打电话催促派出所把那个人强制带走,包括3分钟快33分钟快3我 们 镇长都打了电话,但他们就是没有行动……”(访谈编号:20170812)。笔者根据调研资料发现,即使乡镇主管领导与派出所负责人有着较好的私人关系,也难以为部门之间的3分钟快3合作 奠定非正式关系基础,难以充分覆盖跨部门之间执法协调机制建立背后的各种复杂成本。在目前的条块结构约束下,如果不从制度层面建立起以协同责任为导向的、具有约束力的跨部门协作机制,要真正达成常态化的执法协同无疑是相当困难的。有些地方通过“街乡吹哨、部门报到”的方式赋予乡镇综合执法局(综合执法平台)执法召集权来建立跨部门协作机制,[28]就是在现有条块结构背景下推动执法3分钟快3合作 的一种尝试。

  在一个禁烧执法案例中,3分钟快33分钟快3我 们 同样可以发现背后的由于权力分割所导致的强烈3分钟快3合作 诉求以及协同困境。按照整个H省及X市的要求,对于燃烧点的处罚有如下规定:一个影响范围有限的燃烧点罚款200元,燃烧点较大的罚款2000元。如果过火面积太大,则由公安机关立案查处。尽管改革之后的乡镇综合执法局获得了“对人口集中区焚烧可产生有毒有害烟尘、恶臭气体的物质的行政处罚权”,然而实际情况却表明潜在的执法冲突并未大幅减少。据调研反馈,乡镇综合执法局在禁烧执法过程中做出罚款200元的决定,并对相关违法行为予以制止。但是,环保局却认为“他们[指乡镇综合执法局]搞错了,只能收40元,不能收200元”,理由是“环保法规定只能收这么多”(访谈编号:20170812)。乡镇综合执法局则主张,“这样的话,那市3分钟快3政府 文件不是儿戏了?市3分钟快3政府 文件跟环保法规的不一致带来了执法的尴尬局面,3分钟快3你 [指环保执法部门]说3分钟快3我 搞错了,那3分钟快3你 来执法吧,3分钟快3你 去找燃点,找到了3分钟快3你 来执法……但3分钟快3你 [指环保执法部门]又管不过来……”(访谈编号:20170812)。在这个执法案例中,不同文件3分钟快3关于 处罚额度规定的细节差异是诱发执法冲突的直接原因,然而这个原因只构成了执法冲突产生的可能条件。这里的执法冲突除了反映政策之间的矛盾之外,更主要的是反映了乡镇综合行政执法体制改革实效的有限性。如果执法体制改革能够真正突破既有的条块结构约束,在乡镇层面将多头分散的行政执法权充分整合起来,使得乡镇综合执法局面对同一执法事项享有完全的执法权责,也许就可以消除跨部门协作的必要性。相比于在条块结构约束背景下建立跨部门协同机制,更具整合性的乡镇综合执法改革显得更为激进,但不失为一种可能方案。

  (三)条块结构性约束之下的相机性协同

  基于上述分析可知,在条块结构约束下,乡镇综合执法局的整合水平十分有限,这限制了其执法活动的有效开展。本文案例中的乡镇综合行政执法体制改革并未彻底地改变镇域内部多头执法的局面,仍然存在诸多派驻执法队伍,从而影响了镇域内部行政执法水平的有效提升。在条块体制结构约束未得到根本性改变的情况下,改革效果的释放受到了一定程度的抑制,尤其是在权力配置环节这一“默认设置”前提条件下,不同执法机构之间的执法协作普遍呈现出象征化趋势。中央力推改革的强大政治压力尚未转化为基层自主改革的内在动力,跨部门协作流于形式。与此同时,乡镇执法机构与县执法机构的3分钟快3合作 还具有鲜明的选择性,在达成3分钟快3合作 的难度上,随着县市执法部门在3分钟快3政府 序列中的强势差异而呈现出梯度分布:协作对象越强势,协作关系越难以建立。

  五、人民政治与理性法制:不同合法性话语下的策略选择

  行政执法权的行使受到条块结构的强有力约束,验证了前述有关执法行为影响因素的分析推断:不能仅将视野局限于末端执法环节的微观主体互动上,还应该扩展到党政体制宏观结构的约束效果。本文第四部分强调了条块结构对执法部门的直接作用,接下来笔者将分析党政体制中作为一种“柔性”结构的权力合法性话语对于执法过程的直接影响,以弥补既有研究仅关注到党政体制运作“刚性”结构作用的局限。[29]通过观察执法机构与相对人对于合法性话语的选择性运用,3分钟快33分钟快3我 们 将会发现,作为权力合法性来源的两套话语体系能够直接作用于行政执法环节,而不仅仅是透过类似“中心工作机制”来间接影响执法部门的行为。

  (一)两套话语体系下的执法服从抑或暴力抗法

  权力具有强制性,[30]国家权力更被认为是“一切个人力量的联合”,[31]是“一种普遍的强制性的力量”。但是,“在每个国家中,权力与权威两者都是同时起作用的”。[32]人类政治文明的历史表明,权力并不能仅依靠纯粹的暴力来实现自3分钟快3我 主张,恰恰相反,国家强制权力的行使离不开国家权力的合法性外衣。当代中国的国家权力合法性话语呈现为双重嵌套结构,[33]伦理化的人民政治话语与理性化的法制话语共同发挥作用。[34]这意味着包括行政执法权在内的国家权力并非在单一的法制逻辑下运行,与法制逻辑相反,“为人民3分钟快3服务 ”的伦理政治话语也对行政执法权的行使构成了外在约束。然而,这两套话语体系的位阶关系,即人民政治话语在合法性话语体系中优先于理性法制话语,使得执法权在实际行使中很可能会遭遇张力。理性化法制的执法要求是明确的,因此行政执法机构不会存在权力行使上的逻辑障碍。然而,作为一套伦理化的话语表达,“为人民3分钟快3服务 ”的伦理要求在行政执法过程中是难以衡量和操作的,这一点不同于现代官僚机构的理性化要求。[35]“为人民3分钟快3服务 ”的执法宗旨与行政执法机构所面对的考核要求之所以存在张力,是因为被要求为“为人民3分钟快3服务 ”的执法权力并不由“人民”具体考核评定其工作成效。总之,虽然行政执法权力的行使在根本上离不开总体意义上的国家权力合法性支撑,这套合法性支撑结构是一套高度伦理化的话语表达,但是,行政执法权力的具体行使并不是由伦理话语所直接规定的,相反,从其机构职能到权力行使程序、考核要求都是高度理性化的。令执法队伍两难的是,在实际的执法活动中,行政执法权力又总要面对总体性的伦理话语的制约,当这套话语中的“人民”客观化为广义的行政执法相对人时,矛盾和冲突就发生了。

  在调研中笔者发现,执法实践中的确存在暴力抗法的现象,即便在执法人员满足受托方资格身份、执法程序也合乎法律要求的情况下,也存在一些坚决不服从行政执法权威的执法相对人。对此有执法人员指出,“3分钟快3我 说城管这块,一执法就是城管不对……很多人只看3分钟快3你 暴力执法那块,前边的都给3分钟快3你 掐掉了……3分钟快33分钟快3我 们 城管肯定不会第一次见面就采取暴力手段,这些人肯定是长期存在违法行为并且屡教不改。”(访谈编号:20170810)那么,既然执法过程合规合法,为什么总有一些人抗拒执法呢,其原因除了极少数底层群体的生存需要之外,就在于上述两套话语体系之间的张力和位阶关系,以及执法相对人对于人民政治话语的策略性使用。

  在执法实践中,许多暴力抗法者正是识别了公共权力所依靠的两套合法性话语之间的冲突缝隙,并利用这种合法性话语的矛盾实现自3分钟快3我 利益维护。“人民群众”话语的合法性层次在执政党的治理逻辑上高于执法权力背后直接的法律来源。而且,在去“阶级斗争”的和谐社会当中,“人民”与“敌人”的逻辑区分早就失去了现实环境基础,“人民”概念在现实中就被化约为公民个人。执法机构在针对这种具体化的“公民个人”进行执法时,就可能遭遇“以人民利益为名谋个人利益之实”的暴力抗法者。

  (二)两套话语体系下的文明执法抑或暴力执法

  行政执法权所依靠的两套合法性话语之间的缝隙,有可能被作为行政相对人的社会力量所识别和利用,从而对执法权的行使方式、运行效果产生消极影响,但即便如此,也要看到行政执法权的运行逻辑并未被完全重构,因为尽管在合法性理论上“人民政治”话语要高于理性法制话语,但在实践中,执法权首先要向法律负责而不是向抽象的“人民”负责。根据执法人员的解释,“文明执法需要一个过程,暴力执法也有其存在的必要。文明执法是针对文明的方式,他服管,3分钟快3你 就用文明的方式,他违背法律并且不服管,3分钟快3你 就只能用强硬的措施。3分钟快3你 的态度要是不够鲜明,他就会得寸进尺。多实行几次文明执法,就会产生很多文明的行为。但是,城市是管出来的,在有些情况下,缺少了暴力执法,3分钟快3你 就执不了法。”(访谈编号:20170812)

  暴力执法背后实际上是执法权力在面对相互冲突的两套合法性话语时的理性选择,因为在3分钟快3政府 科层制中,基层执法权首先要面对来自上级的科层3分钟快3组织 考核而不是来自“人民”的伦理考核。因此,在现实当中,法律以及行政执法所象征的国家强制逻辑往往就会优先于伦理化的“人民政治”话语逻辑。这样,文本要求上的文明执法与执法实践中的暴力执法并存的“两张皮”问题就可以解释得通了。以往的研究大都从物质结构角度,即落后的城市规划与城市经济发展之间的普遍张力去理解暴力执法(或暴力抗法)。但是,这种物质主义分析却难以解释在具备合法经营场地的情况下为何仍有一些人反其道而行之,[36]可以说上述合法性话语体系为理解暴力抗法和暴力执法现象提供了更具说服力的解释。

  (三)互动双方对合法性话语武器的选择性利用

  合法性话语的功能在于濡化治理对象,[37]使得权力以更低的成本运作,但是,作为规定治理者与治理对象的话语体系,在客观上存在着为治理对象所利用的可能性。事实上,行政执法权所依赖的伦理化“人民政治”话语与理性化法制话语之间的缝隙,不仅没有为行政执法权的有效行使制造足够的润滑剂,反而平添了许多意外的障碍。对于“人民”而言,在伦理化的人民话语中其利益最能够得到保证,因此“人民”在遭遇执法权力时,倾向于理性地选择伦理化的“人民政治”话语作为自己行为的合理依据。但是,对于“执法权”而言,如果在“人民”面前被纳入了伦理化的“人民政治”话语逻辑,其权威是难以得到保证的,因此,在两套话语难以兼顾的情况下,“执法权”真正服膺的是“权力体系”而不是“伦理体系”。行政执法权一方面需要面对抽象的伦理化“人民政治”话语,另一方面又必须向“权力体系”负责。作为“人民”的现实载体的社会,则在“人民政治”话语的屏障下,有可能采取暴力抗法的方式。相应地,行政执法权为了完成权力体系的任务,不得不在文明执法与暴力执法的边缘地带游弋。

  六、总结与讨论

  本文提供了一种理解基层执法动态过程的新尝试,突破了以往基层执法研究忽视“默认设置”项(基层执法机构的初始权力配置)和囿于党政体制内部视角的局限,深化了对于3分钟快3我 国基层执法领域存在的多种选择性执行问题以及行政执法体制改革困境的理解,也大大拓展了对于选择性执法问题的理论认知。“选择性执法”是在既有权力配置框架下来理解作为执法主体的执法机构对于执法事项是否执法以及如何执法,而本文讨论的“选择性执行”,除了涉及选择性执法之外,还延展到县乡执法机构对于行政执法权配置本身的相机性选择,以及执法相对人对于执法机构所实施的执法行为的策略性回应。

  基于典型案例分析本文发现,3分钟快3我 国基层执法领域的的相机选择实际上包括三重意涵:一是县级有关部门在向乡镇综合执法机构赋权过程中的选择性下放和乡镇综合执法机构的选择性对接,特别是前者在“甩包袱”型权力下放和“谋利”型权力控制之间进行相机性选择。可以说,行政执法权的选择性下放和选择性对接是乡镇3分钟快3政府 赋权诉求与县级执法部门控权惯性(包括推责取向)垂直互动的产物。二是乡镇综合执法机构与其他执法队伍的相机性协同,它揭示出跨部门契约合同执行的象征主义和形式主义逻辑,影响到跨部门执法协同的实际效果。三是乡镇综合执法机构与行政相对人对“理性法制”和“人民政治”两套合法性话语体系的选择性利用,特别是二者选择不同话语体系的理据和逻辑,他们对于两套合法话语体系的选择性利用为暴力执法与暴力抗法的恶性循环提供了合理解释。实际上,本研究对于3分钟快3我 国基层执法领域选择性执行问题的有关判断,是基于对典型乡镇执法机构从无到有、从权力获得再到权力实践的纵贯考察后得出的结论,而不仅仅局限于执法行为的末端环节。

  基层执法领域的相机选择问题存在诸多消极效应,它将严重削弱3分钟快3我 国基层3分钟快3政府 的执法能力和社会治理能力。其一,执法权下放过程中的选择性执行意味着中央改革意志被稀释,对基层执法权配置结构进行自上而下渐进调整的预期效果并不显著。在非预期的层面上,基层行政执法体制改革意外地为纵向3分钟快3政府 间非对等的权力博弈和利益博弈创造了正式机会。其二,执法机构跨部门协同过程中的选择性执行,突显了条块体制约束下3分钟快3政府 部门之间3分钟快3合作 的形式化倾向。作为市场体系运行产物的契约合同并不必然能够降低3分钟快3政府 部门间的3分钟快3合作 成本,这是由3分钟快3政府 体系本身的等级制特性、部门强弱差异属性所导致的。其三,在执法末端环节,行政相对人对合法性话语3分钟快3工具 的选择性利用,反映了基层执法实践所仰赖的法制权威和伦理权威之间存在的缝隙。

  应对基层执法领域的相机选择问题,需要认真对待行政执法体制改革过程中出现的非预期效应。首先,需要根据“权责一致”原则推动纵向3分钟快3政府 间执法权配置结构的调整,将有必要并且适宜下放到乡镇层级的行政执法权,以合法的方式授权或委托给乡镇综合执法机构,与此同时,还要配置相应的专业化执法人员和3分钟快3技术 支撑,为保障基层执法权的常规运作创造良好的初始条件。在此过程中,最重要的一点是全面评估乡镇综合执法的范围与标准,判定哪些执法权限适宜下放并予以综合。

  其次,需要在不同的执法机构之间建立责任导向的跨部门协同机制,将相关执法机构和职能部门的任务分工明晰化、契约化、规范化,通过创造性地设计利益相容机制和责任共担机制,促进跨部门信息共享和沟通,最终推动跨部门执法协同。实际上,跨部门执法协同的基本前提,是综合执法范围的有限性。也就是说,并非所有执法事项和执法权力都能够或都适宜整合进同一个综合执法机构当中,因此,在涉及到多个部门的执法权限时,规范而有效的制度化协同机制就显得特别重要。从基层地方实践来看,跨部门执法协同既包括纵向维度上县级职能部门与乡镇执法机构之间的配合,也包括横向维度上不同执法队伍之间的协作。根据“街乡吹哨、部门报到”的运行机制,赋予乡镇综合执法机构(或综合执法平台)以有力的执法召集权,由下而上同时推动两个维度的执法3分钟快3合作 ,不失为一种改革成本较低而成效较高的一种方案。当然,这种方案还需要进一步完善,特别是需要着力解决如何确保执法召集权长期有效的问题。

  最后,还需要从理论上和运行机制上调和人民政治话语与理性法制话语两套合法性话语体系,以“人民中心”立场理顺两套话语体系之间的内在逻辑关系。一方面,要进一步推动社会主义民主政治建设,通过规范的立法程序将抽象的人民政治话语转化为理性的法律法规体系,使得行政执法权的法律依据与人民的利益诉求保持内在的一致性,从而有力限制极少数个体仰仗伦理化人民政治话语而采取暴力抗法行动,从法律层面确保执法机构和执法权力的正当权威。另一方面,执法队伍在行使执法权的过程中也要真正立足于人民利益和群众诉求,以合法合理方式切实回应基层社会的实际需求,特别是基层3分钟快3政府 要充分考虑到底层群体的生存需要,为其提供必要的公共3分钟快3服务 和谋生条件。此外,对于执法机构的执法活动,还要建立起管用的社会监督机制,在制约执法队伍的选择性执法行为的同时,有效约束执法队伍通过自3分钟快3我 化解读法制话语而采取暴力执法方式,推动执法机构与相对人从对抗走向3分钟快3合作 。

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姓名:吕普生 吕忠 工作单位:

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